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职业教育供给侧改革的内涵与推进路径

发表日期:2018-01-08

  供给侧结构性改革是以习近平总书记为领导的党中央提出的适应和引领经济发展新常态的重大战略部署和创新举措。供给侧结构性改革不仅是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑,也是职业教育改革发展的逻辑起点,对职业教育提出了新的历史要求。在此背景下,本文通过回答3个问题,即供给侧改革的理论内涵与分析范式、职业教育供给侧改革的内涵、职业教育供给侧改革的实施路径等,试图厘清供给侧结构性改革背景下,职业教育供给侧改革的理论意义与政策内涵,以及十三五时期职业教育供给侧改革的优先战略举措。

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  一、供给侧改革理论基础与分析范式

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  在去年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”概念:“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力。” 供给侧结构性改革是当前社会各领域改革的指导总纲领,而若要使供给侧改革真正发挥实效,则须找到其理论来源、产生背景与分析范式。

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  西方经济学中,亚当·斯密《国富论》对于供给和分工的表述,是经济思想史中对供给关系和结构管理的最初论述。19世纪初法国经济学家萨伊对供需关系进行了系统阐述,他提出的“萨伊定律”(Say’s Law),即供给自动创造需求的理论,是古典自由主义经济学关于供需关系最为重要的表述。以萨伊定律为逻辑起点,“供给侧”学派经历并呈现出从“萨伊定律-凯恩斯主义-供给学派”到“供给学派-凯恩斯主义复辟-供给管理”的两轮“否定之否定”的历史发展脉络。从最初萨伊定律强调“市场的绝对主体地位,倡导经济政策以放任自由和不干预为特征”,发展到供给学派提出的供给管理的理论思想,已带有制度经济学的色彩,上升为宏观调控中应当特别注重运用供给管理的手段来调整经济结构、化解经济危机、优化制度供给、谋求长期发展。然而西方供给学派经济学是在欧美等发达国家出现的滞涨背景下提出的,该学派的产生背景与我国当前经济发展环境并不相符,将该理论用于指导我国经济发展具有一定的局限性和片面性,因此西方经济学的供给学派理论只供我国参考借鉴,并不能有效解决当前我国经济社会发展中的现实问题。

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  马克思主义政治经济学是指导我国社会主义经济建设的总的指导思想,也是当前我国供给侧结构性改革的重要理论基础。马克思在《政治经济学批判导言》中指出,社会经济发展过程是由生产、分配、流通和消费4个环节组成的有机整体,4个环节同时存在并相互作用。马克思主义政治经济学对于供给侧改革的阐述与西方供给学派的最大不同在于,不只从生产这一单一环节的供给侧来理解经济改革,而是重注4个环节的辩证关系;不只单方面分析或强调需求或者供给,而是更重点综合分析两者的相互关系;不只是分析经济现象,更深入揭示问题的实质;不只是分析供求的现状表现及其直接原因,更从生产力与生产关系、基本经济制度的角度深入分析供求关系状况的深层次原因特别是制度根源;不只是片面强调需求管理或者供给管理的重要性,更重视的是相关制度变革和创新。因此,只有以马克思主义政治经济学为指导,才能得出更全面、更深刻、更科学的指导我国经济改革发展的适切理论。

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  以习近平总书记为领导的党中央提出的供给侧结构性改革是以马克思主义政治经济学为理论基础,在深刻分析国际国内经济新形势、科学判断我国经济发展新走向基础上,对我国经济发展作出的宏观战略布局,并将结构管理确定为我国供给侧改革的理论基点和战略突破口。其内涵可用“供给侧+结构性+改革”这样一个公式来理解,即从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众的需要,促进经济社会持续健康发展。结构问题是制约我国经济社会发展的主要矛盾和根本问题,供给侧结构性改革的根本目的就是提高结构质量和结构效率,提高供给结构对需求结构的适应性和匹配度,其要点在于扩大有效供给,减少无效供给。当前的重点任务在于以创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”为指导,通过深化改革,推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的“三去一降一补”五大任务,使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要。
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  二、职业教育供给侧改革的内涵

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  当前,我国教育供给,包括职业教育供给远远没有满足人民群众的客观需要,这既有教育总量的问题,而更关键的是由于教育供给与人民需求之间不匹配而产生的结构性矛盾问题。因此,要用供给侧结构性改革的视角重新审视当前的教育体系、教育结构、教育制度、教育体制与机制,科学把握供给侧结构性改革与职业教育的关系,按照供给侧对人才培养的新要求,深刻理解职业教育供给侧结构性改革的内涵。

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  (一)将结构管理作为深化职业教育改革发展的突破口和方法论

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  我国职业教育存在诸多结构性问题,在宏观层面主要包括区域结构、城乡结构的不均衡问题,在中观层面主要包括管理结构、投入结构的不协调问题,在微观层面主要包括师资结构、专业结构、课程结构和就业结构等不平衡问题,上述结构性问题既相对独立、又相互叠加,其根本是由于职业教育供给结构与需求结构不相适应造成的。因此,深化职业教育改革发展需以结构管理为重要突破口和方法论,通过解决结构性问题来推动职业教育现代化发展。

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  一是解决职业教育区域、城乡发展不均衡的区域结构问题。在区域发展方面,当前我国东、中、西、东北四大经济区域的职业教育发展存在较为明显的区际差异,东部地区职业教育在总体规模和平均水平上处于显着的领先地位,东北地区在总量规模上偏小,西部地区在发展平均水平上滞后。而且,不同地区享受优惠政策和发展进程方面差距较大,迫切需要加快建设全国统一市场,使各种生产要素在不同地区自由流动、优化配置。在城乡发展方面,我国城镇化率依然偏低,且户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率,迫切需要加快发展农村职业教育,通过农民转移培训和新型职业农民培训,推进农民的市民化进程,提高户籍人口城镇化率,全面改善人力资本在城乡的分布结构。通过协调职业教育区域发展的结构性改革,在破解难题、补齐短板的同时又巩固和厚植原有优势,是让职业教育健康发展、行稳致远的一项重大举措。

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  二是解决职业教育管理结构单一、投入结构失衡的问题。当前职业教育管理存在政府越位、社会缺位、学校错位的深层次矛盾,以管办评为核心的政府、社会、学校多元治理格局尚未形成,严重制约学校的办学活力。投入结构失衡一方面表现在地方教育行政部门在教育要素分配中借用、挪用职教资源用于普教发展,另一方面表现在对于职业教育的投入重硬件、轻软件,重基础性建设、少改革性探索等。这些结构性问题单纯依靠加大职业教育重视力度,增加职业教育投入的举措是难以解决的,必须改善供给结构,实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升,不断创造和引领新的需求,培育和激发职业教育发展新动力。

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  三是解决职业院校发展要素结构性矛盾突出的问题。在师资结构方面,存在专兼职教师结构、职称结构、教师专业与所教学科专业的匹配度等结构性问题,需要突破一些体制机制性障碍才能有效化解。在专业结构方面,许多院校仍存在专业建设与区域产业经济发展不相适应,追求大而全,随意扩张学科专业,尤其是一些专业设置门槛较低的文科专业,致使学院陷于低水平竞争和低质量增长状态,缺乏特色,发展受限。在课程结构方面,存在理论性课程多、实操性课程少,必修性课程多、选修性课程少,知识性课程多、方法性课程少,专业课程多、素质课程少等问题。在毕业生就业结构方面,存在二三产业就业与一产就业比例严重失衡、毕业生就业难与企业用工荒并存、毕业生实际就业岗位胜任力与实际岗位需求不匹配等多重问题。职业教育供给侧结构性改革要以化解职业院校要素结构性矛盾为切入点,促进要素优化重组,盘活存量资源,用好增量资源,提升全要素生产率,实现要素资源效益的最大化。

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  (二)将五大发展理念作为深入推动职业教育供给侧结构性改革的重要指导思想

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  创新、协调、绿色、开放、共享是引领我国社会改革发展的重要理念,深入推进职业供给侧结构性改革,需要以五大发展理念为指导,着力解决当前及未来一段时期职业教育面临的重大现实问题。

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  一是以创新理念为指导,将创新贯穿于职业教育供给侧改革的全过程,把推进职业教育发展的原动力由基础设施建设、简单规模扩张转移到体制机制创新、引领区域产业经济和技术进步、提升全要素效率上来。

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  二是以协调理念为指导,把职业教育供给侧结构性改革作为一项系统性工程,协调好供给侧与需求侧的关系,统筹好职业教育与普通教育、社区教育、终身教育的协调发展关系,发挥好职业教育对产业、经济、社会的支撑、引领、带动作用。

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  三是以绿色理念为指导,提升技术技能人才和职业院校可持续发展水平。技术技能人才培养强调基础知识、职业技能和职业精神的融合,注重人的全面发展,让每个学生都有人生出彩的机会。职业院校发展重心要由规模扩张向内涵发展、特色发展、文化发展转变。

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  四是以开放理念为指导,加快职业教育“走出去”步伐,提高职业教育在人才、技术、管理等方面服务支撑国家“一带一路”战略的贡献能力,树立中国特色现代职业教育体系的国际品牌,提升职业教育国际影响力。

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  五是以共享理念为指导,加大职业教育向社会开放程度,提升职业教育社会化水平。一方面,面向社会开放办学,将职业教育服务面向拓展至社区教育、成人教育与培训、技能培训与鉴定、现代职业农民培养等多个领域;另一方面,开放校园、开放企业、开放院所,以资源、人员、技术共享促进人民群众更好分享职业教育发展成果。
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  三、职业教育供给侧改革应正确处理好五对关系

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  以供给侧改革为统领,以结构管理为突破口,以五大发展理念为指导,职业教育改革创新在“十三五”期间要认准主攻方向,精准发力,需正确处理好五对关系。

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  (一)教育总量与教育结构的关系

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  习近平总书记强调,当前我国经济发展中有周期性、总量性问题,但结构性问题最突出,矛盾的主要方面在供给侧。如同经济形势,我国教育整体状况总体向好,但总量性问题与结构性矛盾并存,且结构性矛盾成为构建完善教育体系、服务人的全面发展、支撑引领经济社会进步的突出矛盾。

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  2010年起我国步入人口红利下降期,与此同时,劳动力市场逐步进入教育红利期,教育红利大大抵消了人口红利下降的影响。但教育红利能否转化为人力资本红利,这在很大程度上取决于提高新增资本的配置效率以及能否实现创新驱动型的增长模式。新增资本配置及实现创新驱动的突破口在哪?就要从结构管理入手,通过加快发展现代职业教育体系来完善教育结构和教育体系建设。

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  加快发展现代职业教育体系是经济新常态背景下,教育从供给侧发力,服务产业经济发展的必然选择。经济新常态下,我国产业层次要从中低端走向中高端,产业结构要优化升级,向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化,经济结构将面临深刻、全面的变革,这些变化都将带来人才需求结构和教育结构的深刻变化。但是当前教育结构对经济转型升级的人才供给、需求严重不相适应,产业转型升级与现有人力资源结构不匹配的矛盾越来越突出。特别是我国技能劳动者总量严重不足,仅占就业人员的19%,高技能人才数量还不足5%;技能劳动者的求人倍率一直在1.5∶1以上,高级技工的求人倍率甚至达到2∶1以上的水平,技工紧缺现象逐步从东部沿海扩散至中西部地区,从季节性演变为经常性。为此,供给侧改革需要把调整教育结构摆在重要战略位置。加快发展现代职业教育,培养经济社会转型升级紧缺的技术技能人才,是教育结构调整的切入点和战略举措,也应成为当前教育结构性改革的重要任务。

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  (二)人民需求与职教供给的关系

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  供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面,二者相互依存、互为条件。没有需求,供给就无从实现,新的需求可以催生新的供给;没有供给,需求就无法满足,新的供给可以创造新的需求。因此不能摆脱人民群众对职业教育的需求而谈职业教育供给。需求侧管理,重在解决总量性问题;供给侧管理,重在解决结构性问题。从职业教育发展的整体情况来看,总量性问题与结构性问题并存,结构性问题更加突出,因此,要从职业教育供给侧改革入手解决人民群众对职业教育需求问题。

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  一方面,职业教育作为技术技能人才培养的教育类型,不能以高职高专层次作为天花板,需要打通技术技能人才成长通道,构建中职-高职-本科-研究生相贯通的完整的职业教育体系。而且,随着新技术、新产品、新业态、新模式的不断涌现,未来几年毕业生就业难和企业高素质技术技能型人才短缺的结构性矛盾将更为突出。准确把握经济社会对人才需求结构的新变化,加强人才培养结构调整的预见性、前瞻性,也要求职业教育加快本科层次、研究生层次的应用技术人才培养,扩大有效和中高端供给,增强人才供给结构对产业经济需求的匹配度。

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  另一方面,职业教育供给侧改革需进一步提升职业教育质量,增强服务经济社会和人的全面发展的水平和能力。提高质量是推动职业教育供给结构、需求结构升级的重要抓手,只有提升质量才能为加快发展新经济、培育壮大新动能、改造提升传统动能提供有力支撑。这就要求职业教育转变发展理念和发展方式,将发展的着力点从规模扩张的外延式发展转到以质量提升为核心的内涵式发展道路上来,加强质量品牌建设,完善标准体系和质量监管体系,以职业教育质量升级改善有效供给。  

  

  (三)有效供给与无效供给的关系

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  有效供给是指商品的价值得以实现的供给。有效供给如果低于商品的理想供给可称作有效供给不足,超过有效供给以上的那部分供给称为无效供给,无效供给既包括有效供给与商品的理想供给的差额部分,这是由于有效需求不足造成的;也包括超过商品的理想供给的那部分供给,这是由供给本身的不当造成的。[9]我国职业教育发展面临的问题,供给和需求两侧都有,但矛盾的主要方面在供给侧,即当前职业教育发展中存在的无效供给主要是由于供给本身不当造成的。例如,部分地区中职学校散、小、差状况十分严重,区域内高等职业院校专业设置同质化,师资队伍中理论教师结构性过剩、“双师型”教师结构性短缺等,这些都反映了当前职业教育资源配置中的结构性过剩与错位问题,必须依靠合理整合职业教育资源配置、减少无效和低端供给、扩大有效和中高端供给来实现。为此,要从提高职业教育全要素生产率入手,从理念、思路、制度、模式、科研、学科、专业、课程、教材、教师等方面全方位改革和协同创新,以培养学生文化素质、技术技能和工匠精神三位一体的复合型技术技能人才为目标,以职业教育紧密服务、引领区域产业经济发展为导向,优化供给结构,进一步减少阻碍职业教育主体活力的制度性、体制性、机制性障碍因素,发挥职业院校主体能动性,促进有效供给。

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  (四)规模推动与创新驱动的关系

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  近些年来,职业教育迅猛发展,尤其在院校规模、基础设施建设上突飞猛进,其增长动力很大程度上来源于投资驱动和规模推动。经济新常态下,从要素相对优势来看,要素规模驱动力减弱,经济增长将更多依靠要素质量提高、人力资本质量和技术进步;从市场竞争特点看,数量扩张和价格竞争将逐步转向质量型、差异化竞争,通过供给创新满足需求;从产业组织方式看,生产小型化、智能化、专业化成为产业组织新特征。这些趋势性的变化要求职业院校要着眼供给侧的中长期寻找职业教育改革新动力,从要素推动、规模推动的粗放增长模式转变到创新驱动的集约化发展模式上来。第一,培育创新理念,以服务新产业、新业态、新技术为突破口,聚焦区域经济社会发展的新的增长点,推动职业院校专业设置、人才培养和技术应用创新,打造发展新优势。第二,提升创新能力,加强职业院校产学研一体化体制机制建设,积极融入以企业为主体的区域、行业技术创新体系,成为区域和行业的人才供给、技术创新和科技服务基地。第三,培养创新人才,加强创新创业教育,培养既具有扎实专业技能和实践能力,又具有良好的人文精神和科学素养的复合型、创新型、创业型技术技能人才。第四,应用现代技术,实施“互联网+”行动计划,形成人才培养和技术创新新优势。

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  (五)市场机制与政府调控的关系

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  历史上美国、英国、德国、瑞士等国家都成功实施了供给侧改革并使得经济成功复苏,其存在的一个共同点是充分发挥市场的力量打破供需错位的矛盾格局。与他国不同,我国政府对政治、经济、社会等资源动员能力非常强,改革开放30多年的成功经验也证明,合理发挥政府的作用,在规范的框架下行使干预职能,不仅不会损害市场机制的作用,还能弥补市场失灵。基于我国国情,仅凭市场机制配置资源会出现市场失灵,因此,要在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时,更好发挥政府的宏观调控职能。落实到职业教育供给侧改革,要在全面把握总供求关系新变化的基础上,进一步深化职业教育办学体制机制改革,加快推进管办评分离,既要进行科学的宏观调控,又要发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立市场选择、社会评价的职业教育竞争新机制,构建新型的政府、学校、社会关系。一是政府履行宏观调控职能,综合运用法律法规、政策规划、公共财政、信息服务、督导监测等政策工具,对职业院校规范办学进行引导、调节和监督。二是积极培育并建立由行业、企业、科研机构、社区等共同组成的第三方专业机构,对职业院校办学方向、战略目标、人才培训模式和办学效果等方面进行全方位地监督与评价,发挥社会评价教育的积极性和能动性,形成多元开放的评价体系。三是进一步扩大职业院校在专业设置、用人制度等方面的办学自主权,鼓励高职院校在国家法律和宏观政策框架内,大胆改革,勇于创新,充分行使办学自主权,建立健全依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代职业学校制度。

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